从增量扩张到存量提质增效——中央城市工作会议精神学习解读

·概 要 ·

本次会议总体而言延续发展了2015年会议精神，在“内涵式发展”的基础上进一步提出“存量提质增效”。后续重点抓手可能是以宜居和安全为目标的城市更新和以创新发展和县城建设为主的城市发展。

时隔10年再次召开，本次会议总体而言延续发展了2015年会议精神，总体来看有三个方面边际变化：

（1）一是在形势判断上，更加重视高质量发展。提出“城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，在2015年“已经进入新的发展时期”、“推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”的认识基础上进一步明确粗放式扩张并不可持续，下一阶段城市发展应重视现有空间规模下的提质增效。

（2）二是在总体思路上，提出五个“更加注重”。本次会议继承2015年会议提出的“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力”三个主要抓手，进一步提出了“更加注重以人为本”、“更加注重集约高效”、“更加注重特色发展”、“更加注重治理投入”、“更加注重统筹协调”。

（3）三是在重点任务上，更加目标导向。相比于2015年会议五个“统筹”对城市工作方式的指导；本次会议提出着力建设“现代化城市体系”和“创新”、“宜居”、“美丽”、“韧性”、“文明”、“智慧”城市。

下一阶段城镇化发展的重点抓手主要在：以宜居和安全为目标的城市更新和以创新发展和县城建设为主的城市发展两个方面。

（1）城市更新方面：宜居层面，本次会议强调的城市更新既不鼓励大拆大建，也并非是类似2014-2017年大规模推动的棚户区改造，而更多类似于2016年后在建筑标准、公用设施建设、绿化水平等方面的提升；安全层面，会议提出“着力建设安全可靠的韧性城市”，基础设施设防水平、老旧小区抗震能力、城市排水防涝设施、应急避难场所等城市建设也是下一阶段的重点工作目标。

（2）城市发展方面：城镇化放缓的背景下，本次会议更加强调城市创新在发展新质生产力方面的作用。过去经济动能之一是人口城镇化的动力带来房地产的高速发展，而在城镇化进入平台期的当下，未来经济增长的主要动能将是城市创新的动力带来新质生产力的快速发展。另外，会议新增提及县城在城镇化中的作用，与城市群、都市圈战略共同成为现代化城市体系的一部分。

风险提示：对会议精神的理解不全面。

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对会议的三个总体认识

中央城市工作会议7月14日至15日在北京举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话。时隔10年再次召开，本次会议总体而言延续发展了2015年会议精神，总体有三个方面边际变化：

一是在形势判断上，更加重视高质量发展。提出“城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，在2015年“已经进入新的发展时期”、“推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”的认识基础上进一步明确粗放式扩张并不可持续，下一阶段城市发展应重视现有空间规模下的提质增效。

二是在总体思路上，提出五个“更加注重”。本次会议继承2015年会议提出的“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力”三个主要抓手，进一步提出了“更加注重以人为本”、“更加注重集约高效”、“更加注重特色发展”、“更加注重治理投入”、“更加注重统筹协调”。三是在重点任务上，更加目标导向。相比于2015年会议五个“统筹”对城市工作方式的指导；本次会议提出着力建设“现代化城市体系”和“创新”、“宜居”、“美丽”、“韧性”、“文明”、“智慧”城市。

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下一阶段城镇化发展的主要抓手

对比2015年与2025年中央城市工作会议表述的异同，下一阶段城镇化发展的重点抓手主要在：以宜居和安全为目标的城市更新和以创新发展和县城建设为主的城市发展两个方面。

2.1城市建设：以宜居和安全为目标的城市更新

2015年的中央城市工作会议上提出“推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”。此后，城市土地扩张放缓、城市更新快速推进：

一是城市建设用地面积增速出现明显放缓。2016年国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（下称《意见》）中明确指出“城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高”的问题，要求“加强空间开发管制，划定城市开发边界，根据资源禀赋和环境承载能力，引导调控城市规模”。此后，城市建设用地面积增速明显放缓。

二是城市建设和更新明显提升。《意见》要求“有序实施城市修补和有机更新，解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题”，要求“提升城市建筑水平”、“完善城市公共服务”、“营造城市宜居环境”。2016年起，不仅棚改持续推进，市政公用设施投资也明显增加，城市绿化水平和生活设施建设也明显提升。

而2025年7月本次中央城市工作会议进一步提出“从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”。具体工作安排中多处提及城市更新，重点聚焦在宜居和安全两个方面：

一是宜居层面，会议提出在“加快构建房地产发展新模式”的基调下，“稳步推进城中村和危旧房改造”，以达到“建设舒适便利的宜居城市”的目标。因此，本次会议强调的城市更新既不鼓励大拆大建，也并非是类似2014-2017年大规模推动的棚户区改造，而更多类似于2016年后在建筑标准、公用设施建设、绿化水平等方面的提升。

二是安全层面，会议提出“着力建设安全可靠的韧性城市”，进而要求“加快老旧管线改造升级”、“全面提升房屋安全保障水平”、“强化城市自然灾害防治”、“加强社会治安整体防控”，首次明确提出“严格限制超高层建筑”。《“十四五”国家综合防灾减灾规划》提出，“随着城镇化、工业化持续推进，基础设施、高层建筑、城市综合体、水电油气管网等加快建设，产业链、供应链日趋复杂，各类承灾体暴露度、集中度、脆弱性不断增加，多灾种集聚和灾害链特征日益突出，灾害风险的系统性、复杂性持续加剧。”因此，基建设施设防水平、老旧小区抗震能力、城市排水防涝设施、应急避难场所等城市建设也是下一阶段的重点工作目标。

2.2 城市发展：培育创新生态，注重县城建设

相较于2015年会议对城镇化发展的表述，本次会议更加重视城市的“创新”职能，并新增提及县城在城镇化中的作用。

城镇化逐渐放缓的背景下，本次会议更加强调城市创新在发展新质生产力方面的作用。2015年的会议在第三大重点工作任务中提及“让创新成为城市发展的主动力，释放城市发展新动能”；2025年会议则直接提出“着力建设富有活力的创新城市”作为第二大重点工作任务，进一步表明在城镇化背后的工业化发展中，城市作为创新主体的重要地位。过去经济动能之一是人口城镇化的动力带来房地产的高速发展，而在城镇化进入平台期的当下，未来经济增长的主要动能将是城市创新的动力带来新质生产力的快速发展。

近年来城镇化重要的特征是以城市群和都市圈为代表的城市体系快速发展，而本次会议在“着力优化现代化城市体系”中不仅提及“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”，紧接着提出“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，重点提及“支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展”，进而“发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城”。说明下一阶段县城建设是未来城镇化发展的重点工作之一。

风险提示：对会议精神的理解不全面。

注：本文为国泰海通2025年7月15日发布的《增量扩张到存量提质增效——中央城市工作会议精神学习》，分析师：黄汝南、刘姜枫、梁中华