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历年规划演变显示：目标弹性多元，侧重创新、民生、安全；产业深度优化，锚定新质生产力与绿色转型；重大工程聚焦民生、生态、基建。后续关注规划建议公布。

五年规划贯穿了新中国成立以来的各个发展阶段，其制定遵循固定周期，包括前期研究、调研与编制、建议与贯彻、形成草案、审议通过、中期评估和总结评估7个步骤。

五年规划章节框架大致可分为三个部分，即总体目标、各领域分论和规划落实。

（1）第一部分主要内容为经济形势判断、指导方针和经济社会发展主要目标。定量目标通常包括经济发展、民生福祉、生态环境、创新驱动、安全保障五大领域。其中，预期性指标依靠市场主体自主实现，主要在经济发展、创新和科技教育领域；约束性指标由政府主导，主要在民生福祉、生态环境和安全保障领域。

（2）第二部分为各领域的目标规划，可关注新增专章内容和篇章次序，其部分体现政府的重要战略导向。未来构建新发展格局和新质生产力仍为重要主题。

（3）第三部分为最后一篇，主要内容为规划落实的机制保障。

近年来五年规划报告的特征演变：

（1）主要目标：

✔经济增速目标弹性化，未来或延续区间目标。GDP增速目标从“十五”硬约束明确值，逐步转向区间目标。从经济发展阶段、优化宏观调控方式、国际环境不确定性上升等层面考量，“十五五”经济增速或延续此趋势。

✔目标构成多元化，更多向创新、民生福祉和安全保障倾斜。从大类看，“十五”以来，反映经济增长和结构的目标由“十五”占比33%降至“十四五”的20%；社会综合性目标（如创新驱动、民生福祉、生态环境）由67%提高至80%。

（2）产业政策焦点：

✔产业结构政策在制造业与服务业间动态调整优化，双向融合进程中服务业或为下一规划重点。主因一是提升制造业竞争力的要求，信息技术、租赁商服等生产性服务业将是关键支撑；二是生活性服务业将较快发展，动力源于消费升级内生需求、规划目标倾斜及配套政策支持。

✔重点产业布局逐步以新质生产力为主线，产业绿色低碳转型加速度。人工智能、量子信息、生物技术等未来产业仍是重点培育方向。在2030年碳达峰目标驱动下，绿色低碳转型进程将全面提速。

（3）重大工程项目：

✔重大工程项目向民生、生态和基础设施领域集中，形成固定资产的“硬”建设占比有所上升，区域布局向四川、西藏、新疆等西部省份倾斜。

风险提示：对政策的理解有偏差；运用历史情况预测未来可能存在偏差。

1“五年规划”的时间脉络

“五年规划”贯穿了新中国成立以来的各个发展阶段，2025年是“十四五”规划的收官之年，同时也是“十五五”规划编制之年。1953年我国启动第一个“五年计划”，开启了国家层面中长期经济社会发展的规划制度，此后逐步从指令性计划转变为发展战略规划。“十一五”由“五年计划”更名为“五年规划”，开篇即明确规划的作用在于“阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为”，首次划分预期性指标和约束性指标，创造性地对上一规划开展中期评估，奠定了此后五年规划指标框架与编制流程的基础。2025年行至“十四五”的尾声，已开启“十五五”规划的编制工作，这将是在2035年基本实现社会主义现代化的目标进程中承前启后的第二个五年规划。

五年规划的制定遵循固定周期，包括前期研究、调研与编制、建议与贯彻、形成草案、审议通过、中期评估、总结评估7个步骤。一是，前期研究与咨询，主要关注国家发改委研究课题征集工作，如2020年10月在十九届五中全会之前战略与规划司征集的双循环、数字经济、新型研究型大学、海外人才引进等课题均在“十四五”规划中有所体现。二是，在上一五年周期的末年（逢5逢10年份）总结上一规划实施情况，并着手制定下一个五年规划，开展成立起草小组、广泛调研和征求意见等工作。三是，于上一五年周期末年的秋季召开五中全会审议并发布《规划建议》，内容上重点是确立发展理念，明确定性目标，发挥战略指导作用。四是，在上一五年周期的末年12月-次年2月编制《规划纲要草案》。五是，次年3月，规划由全国人民代表大会审议批准并发布，明确定量指标、重大工程项目和配套政策。六是，在新规划公布实施的第三年（逢3逢8年份），国家发改委组织开展规划实施的中期评估，剖析存在的问题与挑战，为保障规划实施及后续调整发展战略提供重要依据。七是，在新规划公布实施的第五年，由国家发改委总结发布规划实施成果，并形成《实施总结评估报告》。

2“五年规划”报告的结构安排

五年规划章节框架大致可分为三个部分，即总体目标、各领域分论和规划落实。

第一部分主要内容为经济形势判断、指导方针和经济社会发展主要目标。主要目标是研判经济和政策方向的重要指南，分为定性目标和定量指标。经济形势、指导方针和定性目标一般在五中全会审议的建议中基本确定，后续修改幅度不大。

对于定量目标，从维度来看，通常包括经济发展、民生福祉、生态环境、创新驱动、安全保障五大领域。从属性来看，定量指标分为预期性指标和约束性指标。预期性指标是国家期望的发展目标，是给市场行为主体提供一种导向,但是主要依靠市场行为主体自主实现,政府不下指令,而是通过宏观调控进行引导，主要在经济发展、创新和科技教育领域。约束性指标是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保实现，主要在民生福祉、生态环境和安全保障领域。

第二部分为各领域的目标规划，可关注新增专章内容和篇章次序，其部分体现政府的重要战略导向。各领域分论主要包括产业、区域协调、城镇化、创新、科教人才、数字经济、体制改革、生态环境、社会、对外开放、文化、国防安全、法治、祖国统一等主题。根据经济社会发展和主要矛盾变化会出现重点突出的新篇章，如“十三五”规划中第三篇“构建发展新体制”为十八届三中全会的延续，在主要内容上具有较高一致性，篇章次序上也置于前列；第十三篇“全力实施脱贫攻坚”则为全面建成小康社会冲刺期的重要任务，首次单独成篇；“十四五”规划中第四篇“形成强大国内市场构建新发展格局”为贯彻2020年4月中央财经委员会首次提出的国内国际双循环发展格局的体现，未来构建新发展格局和新质生产力或为重要主题。

第三部分为最后一篇，主要内容为规划落实的机制保障。

3近年来“五年规划”报告的特征演变

经济增速目标弹性化，未来或延续区间目标。“十五”以来，我国五年规划中GDP增速目标从硬约束转向区间目标，定量转为定性。“十二五”之前，五年规划锚定的GDP年均增速在7%以上，“十三五”改为设置增速底线为6.5%，“十四五”则转变为“保持在合理区间、各年度视情提出”。经济增速目标转变背后反映了中国经济发展理念和阶段的变化：一是适应发展阶段的转变，中国经济从高速增长转向高质量发展，随着经济体量增大、人口老龄化、后发技术追赶效应减弱等因素，经济潜在增长率自然放缓。二是增强宏观调控的灵活性和适应性，全球经济环境日趋复杂多变，国内也面临转型的阵痛，区间目标为宏观调控提供更大的回旋余地，允许在冲击下增速暂时低于区间下线时不必恐慌性刺激。此外，有助于地方政府淡化“GDP锦标赛”，将重心更多置于高质量发展目标。从经济发展阶段、优化宏观调控方式、国际环境的不确定性上升等层面考量，“十五五”经济增速目标或仍为区间目标。

目标构成多元化，更多向创新、民生福祉和安全保障倾斜。规划目标的重心从经济增长转向更加注重发展的质量、效率，强调创新驱动、绿色低碳、民生改善、安全保障等多元目标。从大类来看，“十五”以来，反映经济增长和结构的目标逐渐减少，由“十五”占比33%降至“十四五”的20%；社会综合性目标（如创新驱动、民生福祉、生态环境）数量相应地增加，由67%提高至80%。从具体目标来看，随发展阶段持续优化，维度日益丰富。一是创新与科技目标经历了研发投入到产出、贡献，再到高价值产出转变。二是民生福祉中由关注居民收入和就业到相继增加住房、医疗、育幼等目标，其中住房相关指标从解决有无问题的“城镇保障性安居工程建设”到改善居住环境的“城镇棚户区住房改造”变迁。三是生态环境目标从资源消耗向空气、地表水质量拓宽。

产业结构政策在制造业与服务业间动态调整优化，双向融合进程中服务业或为下一规划重点。“十一五”至“十二五”规划将经济结构调整作为主线，分别提出“加快发展服务业”和“把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点”，第三产业占比因此加速提升，分别增长2.8、6.6个百分点，结构上主要是金融、房地产和批发零售业支撑。“十三五”至“十四五”着力实施制造业强国战略，提出“保持制造业比重基本稳定”、“发展服务型制造”，制造业占比下降趋势减缓，分别下降3.4、0.02个百分点；服务业占比增幅缩小至3.7、2.4个百分点，增速较快行业转变为信息和租赁商服。结合规划内容和产业结构演变推测，一是制造业仍是我国实体经济的基础，促进先进制造业和现代服务业深度融合是提高制造业核心竞争力的重要方向，因而信息技术、租赁商服等生产性服务业将是关键支撑。二是生活性服务业将较快发展，这既是消费升级的内生驱动，也符合规划目标的倾斜方向，并得到政策因势利导（如提供补贴等）的支持。

重点产业布局逐步以新质生产力为主线，产业绿色低碳转型加速度。梳理历年规划产业体系章节，采用四个维度对文本所提及产业进行定位：一是重点培育产业，由“十五”笼统发展高技术产业、“十二五”首次明确7大战略性新兴产业，到“十四五”超前布局6大未来产业，体现从技术追赶向开拓新优势转变；二是已具备产业基础并要加快发展的产业，至“十四五”时期战略性新兴产业、数字经济产业逐渐成为经济新动能；三是需改造升级的产业，一方面是高技术制造业进一步向高端、智能、绿色、服务化发展，另一方面是传统制造业更侧重于绿色化改造，优化产品供给和产业布局；四是需要优化过剩产能的产业，主要是钢铁、煤炭、有色、化工和建筑等行业。综合来看，新质生产力发展主线日益明晰，人工智能、量子信息、生物技术等未来产业仍是重点培育方向。

产业绿色低碳转型呈加速态势。“十二五”对绿色低碳转型重视程度明显提升，将节能环保产业置于战略性新兴产业首位，开始强调制造业绿色转型。“十三五”、“十四五”从资源、产业、政策等多维度大力发展绿色经济。在2030年碳达峰目标驱动下，转型进程将全面提速。

重大工程项目向民生、生态和基础设施领域集中，形成固定资产的“硬”建设占比有所上升，区域布局向四川、西藏、新疆等西部省份倾斜。

自“十一五”规划开始，五年规划均会设立专栏列举重大工程项目，作为规划实施的牵引。根据实施内容，可将重大工程项目分为以形成固定资产为主要目标的“硬”性重大项目和推动政策实施为主要目标的“软”性重点任务两类。部分重大工程项目，尤其是大型单体工程项目，由于前期研究规划周期较长，落实时点相对滞后，但是一旦正式启动能释放出巨大综合效益。如雅鲁藏布江下游水电站是“十四五”规划部署的重大工程，虽启动于规划期末，但因其战略意义重大、投资规模庞大，对基建产业上下游形成了强力带动，显著提振了资本市场对相关行业的预期。

从领域看，重大工程主要分布于民生、生态和基础设施项目。“十一五”以来，民生、生态和基础设施项目占比均在46%以上。民生项目在基本公共服务、就业、健康、教育、社会关爱的基础上，顺应人口结构变化更加关注“一老一小”服务。生态项目围绕资源节约、循环利用、生态保护、环境治理四大主题，循环利用项目因新一轮设备更新或为下阶段重点项目。基础设施主要为交通、能源和水利项目，向西部省份布局增加。

从项目类型看，“十四五”以形成固定资产为主要目标的重大项目占比上升。“十四五”据官方口径有102项重大工程项目，若纳入数字经济及应用化场景则合计为119个，其中以形成固定资产为主要目标的重大项目占比为51%，较“十三五”提高19个百分点，主要是民生相关基础设施建设和经济安全保障的需求上升。

综合来看，历年规划演进呈现出以下特征：经济增速目标弹性化，目标构成多元化，持续向创新、民生、安全保障倾斜；产业结构深度优化，政策主线锚定新质生产力与绿色低碳转型；重大工程布局聚焦民生保障、生态环保及基础设施。后续关注四中全会规划建议将公布的“十五五”规划定性目标、篇章结构和重点战略方向。

风险提示：对政策的理解有偏差；运用历史情况预测未来可能存在偏差。

注：本文来自国泰海通证券于2025年8月6日发布的《“五年规划”的前世今生——“十五五规划”系列研究之一（国泰海通宏观 黄汝南、邵睿思、梁中华）》，分析师：黄汝南S0880523080001；邵睿思S0880125070011；梁中华S0880525040019