城市更新的空间有多大？

事件

2025年7月14日至15日，时隔近10年，中央城市工作会议再度召开。会议指出，要以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换等重要工作。

从会议部署城市工作7个方面的重点任务看，着力优化现代化城市体系、着力建设富有活力的创新城市、着力建设舒适便利的宜居城市等重点任务都是“城市更新”这一概念的重要组成部分。“十五五”期间，在加快构建房地产发展新模式的过程中，“城市更新”预计将成为相关工作的重中之重。

点评

1.什么是“城市更新”？“城市更新”是①危房改造、②城镇老旧小区整治改造、③老旧街区/老旧厂区/城中村等更新改造、④城市基础设施建设改造的“集合体”。此外，“城市更新”还涉及完整社区建设、建立健全公共服务网络、修复城市生态系统、保护传承城市历史文化等工作。

2.为什么近年“城市更新”加速推进？国内投资结构的转变可能是加快推进“城市更新”的本质原因。当按照新建、扩建、改建区分固定资产投资（不含农户）时，扩建类固投增速近年呈上升趋势，2023年已超过新建类的固投增速。长期看，国内固定资产投资历经多年快速增长后，存量资产的盘活、维护、更新对国内投资的贡献料将持续提高。

3.“城市更新”预计能够落地多大规模？“十五五”期间，城市更新预计至少能够完成4.48万亿元总投资，折合每年近9000亿元。未来，城市更新的潜在需求预计将主要来自城中村改造、老旧小区改造与城市基础设施建设改造。其中：

（1）老旧小区改造与城市基础设施建设改造：2024年，国家发改委披露“2023-2024年安排中央预算内投资、增发国债和超长期特别国债资金超过4700亿，重点支持地下管网改造、城镇老旧小区改造等城市更新项目。今后几年，城市更新仍是政府投资的支持重点。”如果未来保持这样的投资强度，那么在“十五五”期间,即使不考虑财政资金的撬动作用，老旧小区改造与城市基础设施建设改造预计至少也可贡献2.35万亿元新增投资。

（2）城中村改造：2020年，全国城镇家庭居住的自建房总建筑面积估算值约为6.66亿平方米。剔除2025年底之前可能已完成改造部分后，如果“十五五”期间，对剩余自建房采用“半拆半整”的模式予以全部改造，其中①半数拆除重建部分假设新小区楼面价为7000元、建安费用为3000元/㎡，②半数整治提升部分假设单位改造成本为170元/㎡，那么城中村改造预计将在“十五五”期间贡献2.13万亿元新增投资。

4.“城市更新”的资金来源有哪些？2024年，“城市更新”的落地资金来源包括12个省发行专项债近1000亿元、28个城市设立城市更新基金总规模达4550亿元、12省设立专项资金给予奖补或贷款贴息等。未来伴随“土储专项债”持续发行，“城市更新”领域有望获得更多地方债资金支持，例如研究能否将城中村改造项目“拆出地块”交由地方政府“土储专项债”收储，进而从项目收益来源方面降低项目实施难度。

风险提示：（1）对“十五五”期间“城市更新”投资规模的估算可能不准；（2）对“城市更新”的潜在资金来源可能分析不准；（3）对部分地方债如“土储专项债”的发行规模预期可能不准。

从会议部署城市工作7个方面的重点任务看，着力优化现代化城市体系、着力建设富有活力的创新城市、着力建设舒适便利的宜居城市等重点任务都是“城市更新”这一概念的重要组成部分。“十五五”期间，在加快构建房地产发展新模式的过程中，“城市更新”预计将成为相关工作的重中之重。

1. 什么是“城市更新”？

“城市更新”这一概念最早于2019年中央经济工作会议提出。参考2025年5月《中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》可知，城市更新是①危房改造、②城镇老旧小区整治改造、③老旧街区/老旧厂区/城中村等更新改造、④城市基础设施建设改造的“集合体”，此外还涉及完整社区建设、建立健全公共服务网络、修复城市生态系统、保护传承城市历史文化等工作。

2. 为什么近年“城市更新”加速推进？

以总书记的系列重要讲话为纲不难发现，自2024年以来，城市更新的推进速度明显加快。2019年、2020年、2023年中央经济工作会议分别提出“加强城市更新和存量住房改造提升”、“实施城市更新行动”、“实施城市更新行动”；2024年，中央经济工作会议对“城市更新”的相关表述升级为“大力实施城市更新”； 2025年5月，中央政治局会议首次谈及“城市更新”，会议相关表述再度升级为“加力实施城市更新行动”。

从政策出发点看，国内投资结构的转变可能是加快推进“城市更新”的本质原因。当按照新建、扩建、改建区分固定资产投资（不含农户）时，扩建类固投增速近年呈上升趋势，2023年已超过新建类的固投增速。这其中固然有设备更新、以旧换新等政策支持的影响，但从长远角度看，国内固定资产投资历经多年快速增长后，存量资产的盘活、维护、更新对固定资产投资增长的贡献未来或将持续提高。在固定资产投资的3大主要组成部分——基础设施、房地产、制造业中，基础设施与房地产的维护更新便组成了“城市更新”。

3. “城市更新”预计能够落地多大规模？

从官方数据看，2024年全国实施城市更新项目数量与往年基本持平，但完成投资规模有所下降。考虑到实施难度相对较小、收益易于平衡的项目过去4年大概率已基本落地，未来城市更新或将不得不面对更多权属复杂、改造成本偏高、收益平衡较难但居民需求迫切的项目需求。

Ø 2021年，全国共实施2.3万个城市更新项目，总投资达5.3万亿元。

Ø 2022年，全国共实施6.5万个城市更新项目，总投资达5.8万亿元。

Ø 2023年，截至当年11月末，全国共实施各类城市更新项目约6.6万个。

Ø 2024年，全国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。

“十五五”期间，城市更新预计至少能够完成4.48万亿元总投资，折合每年近9000亿元。城市更新是①危房改造、②城镇老旧小区整治改造、③老旧街区/老旧厂区/城中村等更新改造、④城市基础设施建设改造的“集合体”，“十五五”期间，城市更新的潜在需求预计将主要来自城中村改造、老旧小区改造与城市基础设施建设改造。

3.1. 老旧小区改造与城市基础设施建设改造

2024年，国家发改委披露“2023-2024年安排中央预算内投资、增发国债和超长期特别国债资金超过4700亿，重点支持地下管网改造、城镇老旧小区改造等城市更新项目。今后几年，城市更新仍是政府投资的支持重点。”如果未来保持这样的投资强度，那么在“十五五”期间,即使不考虑财政资金的撬动作用，老旧小区改造与城市基础设施建设改造预计至少也可贡献2.35万亿元新增投资。

3.2. 城中村改造

考虑到许多城中村的房屋类型为自建房而非商品住宅，因此或可参考城市自建房的面积作为“十五五”期间城中村改造的潜在规模。参考《中国人口普查年鉴》，截至2020年，在全国城市、镇范围内，住房来自于自建的家庭户户数合计为639.04万户，按照家庭户平均住房建筑面积估算，上述自建房总建筑面积约为6.66亿平方米。

剔除2024年已开展城中村改造惠及居民136.7万户、2025年开展城中村改造可能惠及100万户（假设均为自建房）后，如果“十五五”期间，对剩余自建房采用“半拆半整”的模式予以全部改造，其中①半数拆除重建部分假设新小区楼面价为7000元、建安费用为3000元/㎡，②半数整治提升部分假设单位改造成本为170元/㎡，那么城中村改造预计将在“十五五”期间贡献2.13万亿元新增投资。

4. “城市更新”的资金来源有哪些？

“城市更新”的投融资机制日趋多元化，未来有望撬动更多社会资本进入。从2024年实践经验看，国内共12省设立专项资金给予奖补或贷款贴息，12个省发行专项债近1000亿元用于各类更新改造，一些地方完善税费减免政策。28个城市设立城市更新基金，总资金规模达4550亿元。此外，各地还通过政企合作、特许经营、企业承包、自主更新等，吸引社会资本投入；同时积极争取金融信贷支持，拓宽征信方式、延长贷款期限，城市更新的投融资机制日趋多元化。

未来伴随“土储专项债”持续发行，城中村改造等“城市更新”项目有望获得更多地方债资金支持。目前，项目收益测算难以平衡是制约“城市更新”尤其是城中村改造进一步扩大实施范围的关键因素，在此过程中，财政资金可能需要加大支持力度，以期更好地撬动社会资本介入，其潜在发力方向或包括：将城中村改造项目“拆出地块”交由地方政府“土储专项债”收储，进而从项目收益来源方面降低项目实施难度。