详解“更加积极的财政政策”，下半年重点还有哪些？

2025.07.08

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作者 |第一财经 陈益刊

2025年已然过半，中国经济总体平稳运行，而这背后显然离不开更加积极财政政策的助力。

“面对国际经贸环境急剧变化，上半年宏观经济延续稳中向好态势，经济增长韧性超出普遍预期，一个重要原因就是今年财政政策逆周期调节力度加大，发力节奏适度前置，促消费、稳投资作用凸显。”东方金诚首席宏观分析师王青告诉第一财经。

在近些年推动经济平稳运行的宏观政策体系中，财政政策是一大支柱，今年中国首次提出实施“更加积极的财政政策”，力度空前。上半年财政政策执行情况如何？对经济增长、民生保障等究竟起到什么作用？下半年财政政策如何实施、重点在哪？

财政政策积极有力

自2008年国际金融危机以来，中国连续17年采用积极财政政策，即政府在经济增长乏力时通过增加支出、减少税收、扩大赤字、发行政府债券、增加转移支付等手段，刺激总需求，促进经济复苏和增长的一种宏观调控政策。

与往年有所不同的是，面对复杂的内外形势，今年的政府工作报告首次提出“更加积极的财政政策”，其中今年财政赤字率首次提到4%左右高位，新增政府债务总规模达到11.86万亿元，比去年增加2.9万亿元，释放了财政政策扩张加码稳经济信号。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，今年上半年面对关税战、房地产市场深度调整、“内卷式”竞争等多重压力，中国经济顶住了压力，运行总体平稳。中国经济的主要支撑力量在于消费品“以旧换新”带动的消费回升、设备更新带动的制造业投资保持高位、财政靠前发力带动的基建投资保持较高增速、抢出口和转出口带动的出口韧性等。

“消费和投资的背后是‘两重’‘两新’政策，是超长期特别国债和专项债加快发行和使用，是中央和地方财政协同发力。这些经济动能既反映出中国经济的强大韧性，也反映出更加积极的财政政策有力地发挥稳增长的重要作用。”罗志恒说。

衡量财政政策扩张力度的大小，一个关键指标是财政支出规模的大小及增速的快慢。

根据财政部数据，2025年前5个月，广义财政（全国一般公共预算支出和政府性基金支出之和）支出14.5万亿元，同比增长约6.6%。广义财政支出超过收入3.3万亿元，同比增长约46.5%。

“这意味着上述两本预算的财政支出增速大幅高于财政收入增速，而且高于名义GDP增速，反映出上半年财政政策非常积极。”罗志恒说。

他表示，上半年受物价低迷和房地产调整的影响，税收和土地出让收入增速相对偏低，但各级财政积极作为，大力盘活存量资源资产，同时迎难而上、主动作为，借助超长期特别国债、专项债等政策工具，扩大支出强度，优化支出结构“投资于人”，提升支出效率，推动经济运行延续回升向好态势。

今年上半年财政保持必要支出力度，全力保障国家重大战略任务和基本民生资金需求。

根据粤开证券研究院数据，今年前5个月，社会保障和就业、教育、卫生健康三项民生支出合计占全国支出的比重达41.1%，较2024年同期提升0.9个百分点。同时，财政支出更加重视科技创新与发展新质生产力，1~5月科学技术支出同比增长6.5%，高于财政支出总体增速。基建领域支出保持一定力度。

今年政府债券加速发行。根据多家机构数据，今年上半年国债发行约7.9万亿元，地方政府债券发行约5.5万亿元。其中上半年已经发行超长期特别国债5500亿元，发行进度达42.7%。新增专项债券已发行近2.2万亿元，发行进度为49.1%，快于去年同期的37.2%。

罗志恒表示，今年上半年超长期特别国债和专项债靠前发力、协同发力，“两重”“两新”促投资扩消费效果明显。

王青表示，上半年各类政府债券发行规模同比大幅增加，中央对地方政府转移支付下达节奏、财政支出进度也有加快，则体现了财政政策前置发力的特点。上半年财政政策靠前发力，一个重要原因是年初以来外部经贸环境波动显着加剧，需要国内宏观政策大力提振内需，稳住经济基本盘。从政策效果来看，上半年财政政策在促消费、扩投资效果显着。

下半年更加积极

相比于上半年形势，市场普遍预计下半年经济面临更大挑战。

罗志恒认为，展望下半年，中国经济回升向好的基础仍需进一步稳固，经济面临较大的不确定性，其中关税战对经济尤其是出口的影响可能逐步显现，消费刺激效应面临去年下半年的高基数和刺激乘数效应的边际放缓，房地产市场的调整仍在持续，物价水平低位运行，这些都可能影响财政增收，财政收支形势仍是紧平衡。

近期，财政部部长蓝佛安作《国务院关于2024年中央决算的报告》（下称《报告》）时，要求下一步财政部门将用好用足更加积极的财政政策，根据形势变化及时推出增量储备政策，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，全力巩固经济发展和社会稳定的基本面。

《报告》具体部署了下一步五大财政工作重点任务。比如加快政策落地，强化部门协同，多措并举帮扶困难企业，尽早发行和使用超长期特别国债、专项债券等，发挥财政资金引导和带动效应，支持做好“两重”“两新”等工作，推动促消费、扩投资、稳外贸、惠民生等政策早见效、多见效等。

王青表示，下半年财政政策继续要求“加快落地”，这一方面能够强化三季度宏观政策逆周期调节作用，同时也能为四季度财政加力腾出空间。此外，下半年财政政策还会向加快新质生产力发展方向倾斜，重点是实施结构性减税降费，加大对科技创新、制造业转型升级、解决“卡脖子”问题的财政扶持力度；同时针对接下来出口承压可能波及外贸领域就业、房地产市场调整影响地方政府财力等方面，建议下半年财政支出要更加重视稳就业，兜实基层“三保”底线。

下半年财政政策将继续靠前发力。比如近日财政部披露的三季度发行11只超长期特别国债时间安排中，有4只超长期特别国债时间明显提前。

“下半年应继续加快超长期特别国债、专项债券剩余额度的发行和使用，更好发挥扩投资、促消费的政策效果。”罗志恒说。

中国民生银行首席经济学家温彬认为，展望下半年，预计财政部门将主抓落实，加快推动存量政策落地见效。下半年，全口径下广义财政空间还有超7万亿元，其中赤字、专项债、超长期特别国债额度分别剩余4.03万亿元、2.24万亿元、7450亿元，“余粮”充足。

除了尽快用好存量政策外，财政部已经表态将根据形势变化及时推出增量储备政策。

罗志恒建议，根据形势的需要动态调整预算，扩大财政支出，对冲关税战可能引发的外需下滑风险，稳定经济增长，及时纾困救助外贸等受损行业；给二孩及多孩家庭发放生育补贴；探索增发国债在中央层面成立“房地产稳定基金”以稳楼市；推动“国资—财政—社保”联动改革，增加国资收益上缴财政并专项用于社保体系建设，提高城乡居民养老金待遇。

王青认为，下半年根据形势需要，财政政策有可能“三箭齐发”，即进一步上调目标财政赤字率、增加地方政府专项债和超长期特别国债发行。其中，增加以旧换新政策支持资金规模必要性最大，能够直接支持出口转内销；增加专项债发行则将推动基建投资适度提速，发挥其宏观经济“稳定器”作用；上调目标财政赤字率并加大对地方财政的支持力度，能更有力地兜底“三保”，并增加对科技创新等重点领域的财政支持。

微信编辑| 小羊

实习生| 小朱